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Exposición de motivos

El proyecto de Ordenanza, tiene por objeto establecer la regulación jurídica de la aplicación del tributo municipal denominado “Contribución Especial de Obras Públicas”, en sujeción a establecido en el Decreto Legislativo Nº 776 – Ley de Tributación Municipal y sus modificatorias.

El proyecto de Ordenanza, tiene por objeto establecer la regulación jurídica de la aplicación del tributo municipal denominado “Contribución Especial de Obras Públicas”, en sujeción a establecido en el Decreto Legislativo Nº 776 – Ley de Tributación Municipal y sus modificatorias.

I.- FUNDAMENTACIÓN

1.- Antecedentes

1.1 Breve reseña histórica respecto a la denominada “Contribución Especial de Obras Públicas”.- los gobiernos locales desarrollan una amplia gama de políticas fiscales o regulatorias inspiradas en la idea de que el incremento en el valor de la tierra puede ser utilizado en beneficio de la comunidad, esto es, en la recuperación de plusvalías inmobiliarias. Como punto de partida generalmente aceptado en el mundo moderno, Martin Smolka y David Amborski señalan que:

“Pese a que ciertas acciones desarrolladas por los propietarios de la tierra pueden incrementar su valor, esta situación tiende a ser excepcional. La regla general es que el aumento de valor provenga de acciones de personas o instituciones distintas al propietario; principalmente del sector público, como por ejemplo la autorización para desarrollar ciertos usos del suelo, cambios en las densidades autorizadas e inversiones en infraestructura; o de las fuerzas del mercado, debido por ejemplo al aumento general de la población urbana, etc. En cualquiera de estos casos, es claro que el propietario no ha hecho nada para incrementar el valor del suelo y que puede ser socialmente deseable recuperar el total o parte del incremento del valor por parte del sector público.” 1

1 Martim Smolka y David Amborski: “Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana”; Revista eure (Vol. XXIX, Nº 88), pp. 55-77, Santiago de Chile, diciembre 2003.

Comparando las experiencias de recuperación de plusvalías en América del Norte (Estados Unidos y Canadá) y América Latina, Smolka y Amborski encuentran distintas razones que han llevado a la utilización de múltiples herramientas y los diferentes resultados y grados de éxito obtenidos en su implementación. Entre las principales razones que orientan el uso distinto de mecanismos de recuperación de la inversión pública está el hecho que la recaudación de las ciudades latinoamericanas por la vía del impuesto predial es muy baja en comparación a las ciudades del norte. Mientras que en nuestras ciudades el impuesto predial no llega a veces al 0.5% del PBI, en las ciudades del norte este impuesto llega a superar el 3% del PBI. Las ciudades del sur, entonces buscan compartir el mayor valor del suelo por otros mecanismos, tal como lo es la contribución por mejoras.

Ellos afirman que:

“En este sentido, para el caso latinoamericano, la introducción de instrumentos de recuperación de plusvalías no está motivada por un cobro excesivo de impuestos a la propiedad que alcancen el “máximo soportable”, sino debido a una recaudación muy escasa. Los administradores locales latinoamericanos son a veces atrapados en un círculo vicioso, en el cual el cobro de los impuestos a la propiedad es descuidado debido a su pequeña contribución al ingreso local y –dado ese descuido– su recaudación es aún menor. Así, existe un desincentivo para que las administraciones locales inviertan más seriamente en sistemas más eficientes de impuestos a la propiedad”

Además de la problemática vertida, también se debe considerar la actualización de los catastros:

“Como resultado de estas dificultades técnicas y políticas, las herramientas de recuperación de plusvalías muchas veces emergen como sustituto o reemplazo de una recaudación de impuesto a la propiedad extremadamente baja.”

1.2 Importancia de la Contribución Especial por Mejoras.- constituye un mecanismo para que la inversión municipal en obras públicas que efectivamente aumenten el valor de la propiedad pueda ser recuperado de sus beneficiarios directos. Además de servir a la colectividad, numerosas obras de mejoramiento inciden de manera directa y demostrable en el aumento del valor de la propiedad en montos que muchas veces exceden el valor de la obra misma. Aplicado de manera oportuna e inteligente, este mecanismo proporciona valiosos recursos a la municipalidad, a la vez, una relación fluida con el vecindario que generalmente prefiere contribuir en inversiones que puede ver directamente, que pagar el
impuesto a la propiedad invertido por ley en su propio gobierno local, por no percibir que lo beneficia de manera directa e inmediata.

Numerosos barrios o grupos de vecinos han propuesto a las municipalidades que ejecuten obras en su vecindad comprometiéndose a sufragar todos o parte de los costos. La Contribución Especial por Mejoras es el mecanismo legal para ello.

En otros países el mecanismo está ampliamente difundido. Tal vez, sea Colombia el país vecino con la más amplia difusión. Desde un pequeño mejoramiento local hasta grandes vías intercambios viales se trata de obras públicas que son recuperadas cobrando a la comunidad inmediatamente beneficiada una alícuota, calculada con procedimientos que cada vez se hacen más sofisticados. Ello permite que la obra pública se haga con una mayor autonomía financiera que en la ciudad de Lima, donde toda gran inversión requiere de préstamos internacionales o concesiones a inversionistas privados.

Para que una obra pública pueda ser recuperada apelando a los beneficiarios directos son necesarios sencillos pero importantes requisitos. La obra debe ser anunciada previamente, como modo de permitir al vecindario oponerse a ella; debe mostrarse que la otra mejora el valor de la propiedad de manera directa; se debe cobrar una vez terminada en un plazo que generalmente no excede los tres años; y se puede cobrar el 100% de la obra, sin incluir el costo de cobranza. Como se ve, se trata de un mecanismo de recuperación de la inversión en la mejora por parte de los beneficiarios, pero no un mecanismo de recaudación impositiva.

Para mostrar la factibilidad de este tipo de intervención, la Municipalidad, con apoyo a del SAT ha estimado los beneficios de la inversión efectuada con recursos propios en la peatonalización de los jirones Ica y Ucayali. Para esta actividad, se contó con el asesoramiento de Oscar Borrero, reconocido especialista colombiano en la materia, contratado por el BID dentro de su programa de actividades con la Municipalidad Metropolitana de Lima 2. Utilizando procedimientos convencionales de econometría se estudió el aumento de valor de las propiedades de las zonas según el valor de las alcabalas pagadas en el momento de los cambios de propiedad. Este estudio se hizo tomando en consideración:

2 El Dr. Borrero ha sistematizado la experiencia colombiana de casi 100 años en la materia en el libro: Borrero et al: Contribución de Valorización, Procuraduría General de la Nación, Instituto de Estudios del Ministerio Público ed., Bogotá, Julio 2011.

3 De paso, las obras del Metropolitano han aumentado de manera tan sensible el valor de la propiedad en lugares como Naranjal, el Centro Histórico y los principales paraderos que bien podrían haber sido recuperadas por este mecanismo. Ello puede hacerse en futuras obras nuevas relacionadas con el Metropolitano, si se sigue los lineamientos de la presente ordenanza.

a) El comportamiento del aumento del valor las vías paralelas adyacentes: Emancipación, Huallaga y Callao. La evolución de los valores de la propiedad fue estudiada para varios años, de modo que pueda averiguarse si el valor ha subido como consecuencia del anuncio de la obra (momento en que generalmente aumentan los precios de las propiedades) o si se trata del aumento del valor como producto del mayor valor causado por dos elementos externos: a) el paso del Metropolitano por la Avenida Emancipación, de reconocido impacto en el aumento de los precios en el Centro de Lima.3

b) El aumento del valor del suelo en toda la ciudad debido a la actividad constructiva (estimado en 15% anual).

El resultado es muy convincente, el valor de la propiedad en los jirones Ica y Ucayali era el más bajo del área, pero la curva de aumento de valor del suelo aumenta de manera sensiblemente diferente a las curvas de los jirones adyacentes desde la obra emprendida por la municipalidad con recursos de PROLIMA.

El resultado de este estudio es impresionante: con una inversión de 9.5 millones de soles, la peatonalización de Ica Ucayali generó una plusvalía en los propietarios de S/94.5 millones de soles entre 2011 y 2013. Es perfectamente válido que este aumento en el valor sea compartido entre los propietarios de la zona de directa influencia de la intervención y la municipalidad que hizo la inversión.

Se adjuntan al presente las partes pertinentes del citado Estudio, efectuado por el SAT y Oscar Borrero.

1.3 Ordenanza Nº 094-MML.- la Municipalidad Metropolitana de Lima, emitió la citada Ordenanza, vigente desde el 19.05.1996, estableciendo normas procesales para la aplicación de la Contribución Especial de Obras Públicas creada por el Decreto Legislativo Nº 776, en sus artículos 62º A 65º; pero teniendo en cuenta la jurisprudencia en materia tributaria proveniente del Tribunal Fiscal, concretamente en este tipo de contribución, observando que si bien los gobiernos locales a mérito del Decreto Legislativo Nº 776 detentan la facultad de recaudar, fiscalizar y administrar dicha contribución, ello implica que la norma municipal debe cumplir con explicitar todas las formalidades legales para el cobro de la contribución y sobre todo en lo que respecta al cobro previa comunicación a los beneficiarios y antes del inicio de la contratación y ejecución de la obra.

En tal sentido, la propuesta normativa considera dichos aspectos, a efectos de que se logre una aplicación idónea en el marco del Decreto Legislativo Nº 776 y en consideración a la jurisprudencia emitida por el Tribunal Fiscal; motivos por los cuales en la Única Disposición Complementaria, se establece la derogatoria de la Ordenanza Nº 094-MML.

1.4 Propuesta normativa.- la presente propuesta, encara la problemática originada por las diversas obras públicas que vienen ejecutando las Municipalidades Distritales y la Municipalidad Metropolitana de Lima, en el ámbito de la Provincia de Lima y en uso de sus competencias; obras que generan beneficio a la ciudad y pasibles de ser consideradas obras públicas afectas a la Contribución Especial de Obras Públicas, cuando:

  • Se ejecuten total o parcialmente por la Municipalidad Metropolitana de Lima o Municipalidades Distritales, acorde a sus competencias, a excepción de las que realice a título de propietaria de sus predios.
  • La Municipalidad Metropolitana de Lima las realice directamente o delegada por el Gobierno Nacional o Regional de Lima

De igual manera, si bien es cierto el Decreto Legislativo Nº 776 reguló en sus artículos 62º a 65º lo concerniente a la Contribución Especial de Obras Públicas, definiéndola como aquella que grava beneficios derivados de la ejecución de obras públicas por la municipalidad; también lo es el hecho de que a la fecha se carece de norma metropolitana que regule las normas procesales para la recaudación, fiscalización y administración de las contribuciones, contemplando los mecanismos que garanticen la publicidad y la idoneidad técnica de los procedimientos de valorización de obras, así como la participación de los vecinos que detentan la calidad de beneficiarios, todo ello antes del inicio de la contratación y ejecución de la obra.

En tal sentido, la presente propuesta normativa tiene alcance en todo el territorio de la Provincia de Lima y es de cumplimiento obligatorio para las Municipalidades Distritales y los propietarios de los predios beneficiados por efecto de la obra pública (zona de beneficio); corresponde a las obras públicas que realicen la Municipalidad Metropolitana de Lima y/o las Municipalidades Distritales, estableciendo:

a. Como como hecho imponible el mayor valor que adquieren los predios ubicados dentro de una zona de beneficio, por la ejecución de obras públicas, está afecto a la Contribución Especial de Obras Públicas.

b. Sujetos pasivos en calidad de contribuyentes las personas naturales, las sucesiones indivisas, las asociaciones de hecho de profesionales y similares, las sociedades conyugales y las personas jurídicas propietarias de los predios ubicados en la zona de beneficio.

c. De producirse la transferencia de propiedad del predio beneficiado o predio ubicado en la zona de beneficio, el transferente tiene la obligación de cancelar el íntegro del tributo municipal adeudado hasta el último día hábil del mes siguiente de producida la transferencia.

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II.- EFECTO DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL

El proyecto de “Ordenanza que Regula la Aplicación de la Contribución Especial de Obras Públicas en la Jurisdicción de la Provincia de Lima” se enmarca dentro del marco normativo de la Constitución Política del Perú, Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, Decreto Legislativo Nº 776 y jurisprudencia emitida a la fecha por el Tribunal Fiscal.

III ANÁLISIS COSTO BENEFICIO

La presente propuesta derogatoria no irrogará gasto al Presupuesto de la Municipalidad Metropolitana de Lima, ya que no implica la generación de procedimientos, requerimientos de personal o infraestructura; por el contrario permitirá los beneficios siguientes:

(i) La Municipalidad Metropolitana de Lima y las Municipalidades Distritales ejerzan su plena competencia en la aplicación del tributo municipal denominado “Contribución Especial de Obras Públicas”, en sujeción a establecido en el Decreto Legislativo Nº 776 – Ley de Tributación Municipal y sus modificatorias.

(ii) Las diversas obras públicas a ejecutar por las Municipalidades Distritales y la Municipalidad Metropolitana de Lima, en el ámbito de la Provincia que generan beneficio a la ciudad y pasibles de ser consideradas obras públicas afectas a la
Contribución Especial de Obras Públicas, serán recuperadas cobrando dicho tributo municipal y generarán autonomía financiera que en la ciudad de Lima.

(iii) Los contribuyentes, se benefician por el mayor valor de su propiedad y los vecinos se benefician con infraestructura pública que les genera calidad de vida.